一、时代必然：《规定》出台的历史脉络与政策逻辑
我国对外直接投资（ODI）历经四十余年迭代发展，从摸索试探到高速扩张、从规模增长到提质稳健，逐步形成成熟的国际化投资格局，整体规模自2000年后持续攀升，2016年创下阶段性峰值，此后始终维持高位平稳波动。梳理发展历程，可清晰划分为四个特征鲜明的发展阶段，每一阶段的实践探索与制度积累，都为《规定》的出台奠定了坚实基础。
（一）1982—1991年：探索起步，政策主导初级布局
改革开放初期，我国对外投资处于初步探索阶段，整体投资规模偏小、市场活力不足。这一时期投资主体以国有企业及具备政府背景的机构为主，投资行为带有鲜明的政策导向属性，市场化运作特征薄弱。受国内市场经济体制尚未健全、企业经营自主权有限等因素制约，企业主动出海投资的内生动力不足。制度层面，我国聚焦基础保障体系搭建，通过签署双边投资协定、加入《多边投资担保机构公约》等国际机制，初步构建境外投资国际法保护框架，为早期对外投资活动提供基础合规保障，开启了我国海外投资制度化建设的初步探索。
（二）1992—2001年：波动发展，市场化雏形初现
随着社会主义市场经济体制逐步确立，企业经营自主权持续释放，国内一批具备竞争优势的市场主体开始主动布局海外市场，我国对外投资进入波动发展期。但整体而言，投资体量依旧有限，企业海外投资多以试探性布局为主，短期逐利特征突出，长期战略布局不足。制度建设同步提速，我国加速推进双边投资协定谈判落地，在加入世界贸易组织前，已与全球多个国家和地区建立双向投资保护机制，搭建起基础涉外投资制度体系，为后续企业规模化“走出去”扫清了初步制度障碍。
（三）2002—2016年：高速增长，规模扩张与制度迭代并行
2001年我国成功加入世界贸易组织，对外开放迈入全新阶段，企业国际化经营需求集中释放，对外投资迎来黄金增长期。这一阶段，我国对外直接投资流量从2002年的25.2亿美元飙升至2016年的1961.5亿美元，创下历史峰值。在“一带一路”倡议引领下，投资领域持续拓宽，从传统能源资源开发，逐步延伸至基础设施建设、高端制造、房地产、文体产业等多元领域，投资结构愈发丰富。
配图：2001年11月10日，世界贸易组织第四届部长级会议在卡塔尔首都多哈审议通过中国加入世贸组织决定（图源：新华社）
伴随投资规模爆发式增长，国内投资管理制度迎来深刻变革。2004年《国务院关于投资体制改革的决定》出台，确立企业“自主决策、自担风险”的投资原则，推动政府投资管理职能转型。同年，国家发改委、商务部相继出台专项管理办法，搭建起以事前核准为核心的境外投资行政审批体系。但这一模式下，行政监管权重偏高，企业投资自主性未能充分释放，难以适配高速增长的国际化投资需求。
为破解制度适配性难题，2014年以来，两大主管部门陆续修订完善管理规则，确立“核准+备案”并行的新型监管模式，构建“政府监管、企业负责”的治理架构，我国对外投资管理正式从单一审批模式转向规范化、差异化监管新阶段。
（四）2017年至今：稳健提质，安全与质量成为核心导向
近年来，全球经济复苏乏力、地缘政治博弈加剧、国际投资保护主义泛滥、全球产业链供应链深度重构，外部环境日趋复杂。在此背景下，我国对外投资告别粗放式规模增长，进入高质量稳健发展阶段。国内企业依托产业升级优势，在新能源汽车、锂电池、光伏、高端装备制造等新兴领域形成核心竞争力，成为我国对外投资的新增长极。
配图：巴西巴伊亚州卡马萨里市比亚迪工厂内的新能源汽车（图源：新华社）
制度层面，我国持续深化高水平对外开放，通过升级自贸协定、对接国际高标准经贸规则、推进“一带一路”高质量发展等举措，持续完善海外投资促进与保护体系。当前，对外投资已升级为关乎国家安全、产业竞争力、供应链稳定、海外利益保障的综合性战略议题，传统碎片化、重监管的制度体系，已无法适配新时代统筹发展与安全的核心需求，高位阶、系统化的专项立法迫在眉睫。
从国家顶层政策导向来看，“十四五”与“十五五”规划的重心转变，清晰勾勒出对外投资治理逻辑的升级路径。“十四五”时期侧重“引进来与走出去并重”，核心目标是依托双向投资盘活全球资源、扩大开放格局，重点强调优化投资布局、提升风险防范能力、推动涉外服务业国际化。而“十五五”规划进一步聚焦安全赋能、提质增效，明确提出健全海外利益保护体系、完善风险防控机制、强化境外投资安全审查、规范新兴产业海外布局等核心要求。
政策导向的迭代，标志着我国对外投资已从“规模、机会驱动”彻底转向“安全、质量并重”。《规定》的出台，既是对十余年来各部门监管实践、企业出海经验的制度化凝练，也是我国主动应对全球经贸变局、防范跨境投资新型风险、保障产业链供应链安全的战略举措。
配图：2025年9月8日，第二十五届中国国际投资贸易洽谈会厦门主场馆外景（图源：新华社）
二、制度革新：《规定》的核心框架与关键新变化
《规定》以《对外关系法》《对外贸易法》等上位法律为根本依据，精准界定对外投资的法定内涵与覆盖范围，构建起“促进、服务、监管、保护、风控”五位一体的现代化治理体系。相较于此前部门规章主导的监管模式，本次立法实现全方位升级，尤其在适用范围、治理理念、安全管控、权益保护四大维度形成突破性创新。
（一）拓宽覆盖边界，实现投资主体全面全覆盖
在界定范畴上，《规定》明确对外投资（境外投资）是投资者通过资产投入、权益出让、跨境融资、对外担保等方式，直接或间接获取境外企业资产所有权、控制权、经营管理权及其他相关权益的经营活动。相较于旧规仅覆盖境内企业的局限，新规将符合条件的中国居民个人正式纳入投资主体范畴，彻底填补了个人境外投资监管与服务的制度空白，实现企业、组织、个人三类主体的全覆盖，打通了全维度境外投资治理闭环。
（二）重塑核心原则，统筹开放发展与国家安全
《规定》第三条确立全新治理准则，将高水平对外开放基本国策与总体国家安全观深度融合，明确统筹发展与安全、统筹国内国际两个大局的核心思路，彻底扭转了以往“重开放、轻安全”或“重监管、轻发展”的单一导向。一方面，新规坚守市场化原则，明确企业自主决策、自担风险、自负盈亏的投资自主权，充分发挥市场资源配置决定性作用，持续推进投资便利化；另一方面，主动对接国际高标准经贸规则，助力高质量共建“一带一路”，积极参与全球投资规则制定，坚决抵制单边主义与保护主义，维护开放型世界经济秩序。同时，针对敏感领域、重点行业的境外投资，建立差异化合规审查机制，压实风险防控主体责任。
（三）两大突破性制度创新，重构对外投资治理格局
相较于传统监管体系，《规定》跳出单一行政管理思维，实现治理模式的根本性转型，两大核心创新极具时代价值与实践意义。第一，治理理念从“重监管管控”转向“管理、服务、保护三位一体并重”。长期以来，我国对外投资制度以事前审批、事中事后监管为核心，核心目标是规范投资秩序、防范粗放式投资风险，服务赋能、权益保护功能相对薄弱，难以适配企业深度国际化发展需求。
本次《规定》大幅强化公共服务与权益保障职能，通过完善规划引导、信息共享、风险预警、法律咨询等公共服务体系，为企业出海搭建全方位支撑平台，助力企业精准对接海外市场、规避经营风险。同时，首次以行政法规形式建立对等反制保护性机制，第二十四条、二十五条明确权益救济与反制规则：针对境外国家、国际组织及相关主体违反国际法、实施歧视性限制、恶意剥夺我国投资者合法权益的行为，我国可依法采取列入反制清单、限制跨境交易、管控人员出入境、取消居留资格等多元化反制措施，全面筑牢我国企业、个人海外投资的权益屏障，填补了涉外投资权益保护的制度短板。
第二，将国家安全管控贯穿投资全流程，筑牢产业与技术安全防线。新规首次将总体国家安全观全面融入对外投资治理全过程，明确禁止各类违规跨境技术转移行为。针对通过跨境派遣人员、境外技术指导、跨境培训等隐性方式，违规转移国家禁止出口技术、未经许可转移限制类技术的行为，作出明确禁止性规定，实现对技术出海、产业外溢风险的全链条管控。
同时，新规延续“核准+备案”的成熟监管框架，与《国家安全法》《数据安全法》《反外国制裁法》等法律法规形成制度联动，构建起系统化、全覆盖的涉外法治体系。针对个人境外投资、境外再投资等新增监管场景，预留配套制度完善空间，为后续精细化落地实施奠定基础。
三、国际镜鉴：美欧投资治理转型与全球行业新趋势
将国家安全嵌入跨境投资治理，是当前全球经贸格局重构下的共性趋势，并非我国独有制度设计。伴随地缘竞争加剧、战略性新兴产业博弈升级，跨境投资已从单纯市场化交易，演变为大国产业竞争、技术博弈、安全博弈的核心载体。美国、欧盟持续迭代投资监管制度，推动全球投资治理从传统自由化导向，全面转向开放与安全统筹并重的新模式。
（一）美国：持续扩张安全审查边界，构建全链条管控体系
美国依托外国投资委员会（CFIUS）机制，持续升级跨境投资安全管控体系，制度迭代历程清晰体现了“安全优先”的治理导向升级。1975年CFIUS成立之初，仅承担信息收集、数据分析职能，无实质审查权限；1988年《埃克森—弗洛里奥修正案》赋予总统阻断外资违规投资的权力，标志着美国外资安全审查制度正式落地；后续多轮法案修订，持续强化对政府背景投资、敏感产业投资的审查力度。
近年美国进一步将监管触角延伸至对外投资领域，2024年出台专项规则，对我国人工智能、半导体、量子技术三大核心领域实施投资限制，划分禁止、申报两类管控层级；2025年《全面对外投资国家安全法案》（COINS法案）落地，将临时行政政策升级为长效法律制度，管控领域拓展至半导体、量子信息、人工智能、超算、高超音速技术五大前沿赛道，通过界定受控主体、封堵跨境规避漏洞、强化违规处罚，构建起严苛的对外投资安全管控体系。
（二）欧盟：从被动合规到主动风控，探索对外投资治理路径
欧盟早期投资安全治理聚焦外资入境审查，长期缺乏统一的对外投资监管机制。随着关键技术竞争加剧，欧盟逐步意识到境外投资引发的技术外溢、知识产权流失、产业竞争力弱化等风险，开始将对外投资纳入经济安全治理体系。2024年欧盟发布经济安全一揽子计划与《对外投资白皮书》，明确境外投资可能导致核心技术、研发能力外流，威胁区域经济安全与国际竞争力；2025年进一步出台专项指导建议，聚焦先进半导体、人工智能、量子技术三大核心领域，要求各成员国建立对外投资风险评估、信息收集、风险监测机制，覆盖并购、绿地投资、合资合作等全类型投资行为。
相较于美国成熟的法治化管控体系，欧盟目前仍处于制度探索阶段，相关规则暂无强制法律效力，以风险识别、监测研判、数据积累为核心，为后续统一立法铺垫基础，但整体治理逻辑与美国趋于一致，核心都是通过强化关键领域风控，守住产业与技术安全底线。
（三）全球投资治理核心转型趋势
综合美欧制度迭代历程，全球跨境投资治理已发生根本性变革，彻底告别单一自由化导向，呈现三大核心趋势：一是安全审查范围全域扩张，从传统国防军工领域，延伸至关键技术、核心基建、数据资源、供应链体系等全域场景；二是技术安全成为监管核心重心，前沿战略性新兴产业成为各国投资管控的重中之重；三是政府干预深度持续提升，投资治理从纯市场驱动模式，转向市场机制与国家安全治理协同发力的新模式。整体来看，全球投资治理已实现从“效率优先”到“安全与发展、效率与战略多重平衡”的深度转型。
四、时代价值：《规定》的三重核心制度意义
作为我国对外投资领域首部行政法规，《规定》的出台不仅是国内投资管理制度的简单完善，更是适配大国开放经济转型、对接全球治理新格局的战略性制度升级，承载着新时代我国高水平对外开放的核心逻辑，具备三重核心价值。一是坚守高水平对外开放底色，实现开放与规范有机统一。《规定》摒弃“安全等同于管控”的片面认知，在筑牢风险防控底线的同时，重点强化投资促进、公共服务、权益保障功能，通过优化投资便利化机制、完善海外服务体系、强化涉外权益保护，为企业出海营造稳定、透明、可预期的制度环境，充分释放我国持续扩大对外开放的坚定信号。
二是完成治理体系跨越式升级，适配“双向开放”新时代。过去我国开放型经济制度建设重心聚焦“引进来”，适配资本输入大国发展需求。伴随我国成为全球重要资本输出大国，海外资产规模持续扩大、产业链跨境布局不断深化，原有分散化、部门化的监管模式已难适配发展需求。《规定》以高位阶立法确立“促管并重、统筹安全、内外协同”的新型治理理念，标志着我国对外开放正式迈入“引进来与走出去并重”的系统化治理新阶段，全面升级开放型经济治理体系。
三是主动对接全球治理变革，掌握国际投资规则主动权。面对全球投资治理“安全化”的普遍趋势，《规定》主动对标国际变局，将国家安全、产业安全、技术安全融入对外投资全流程，补齐了我国涉外投资安全治理的制度短板。既有效应对了美欧投资壁垒、技术封锁等外部挑战，也构建起符合中国国情、适配国际规则的现代化投资治理体系，为我国参与全球投资规则制定、维护开放型世界经济秩序提供了坚实的法治支撑。
