叫停 “摊大饼” 式扩张！这一信号背后藏着怎样的发展逻辑？

2025 年盛夏的国新办发布会，自然资源部 "坚决遏制城市 ' 摊大饼 ' 式扩张" 的表态，标志着中国城市发展进入了一个全新时代。这不仅是对过去几十年城市发展模式的深刻调整，更是对未来中国城镇化路径的战略重塑。从 "大拆大建" 到 "精耕细作"，从 "规模扩张" 到 "品质提升"，这场变革将深刻影响中国城市的格局与命运。

发展逻辑的根本转变：从增量扩张到存量提质

2025 年 7 月召开的中央城市工作会议，以 "两个转向" 的重大论断标定了城市发展的新方位 —— 我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。这是自 1980 年代以来中国城市发展最为深刻的一次转型，标志着持续四十余年的 "增量时代" 正式落幕。
过去，地方政府普遍遵循 "以地谋发展"" 以债谋发展 "的逻辑，通过" 土地 - 房地产 - 金融 " 的循环机制拉动经济增长。这种模式在城镇化率从 30% 跃升至 67% 的过程中发挥了重要作用，但也积累了严重的结构性问题。媒体统计显示，高峰时期全国规划的 3000 多个新城可容纳 34 亿人，几乎是全球人口的一半，这种脱离实际需求的扩张必然导致资源浪费和风险积累。
随着城镇化进入 67% 的中后期阶段，增量扩张的边际效益已显著递减。那些缺乏产业支撑的郊区新城，在经济增速放缓后迅速陷入困境，房价下跌、空置率攀升成为普遍现象。中央城市工作会议提出的 "五个转变" 和 "五个更加"，正是对这种发展困境的回应 —— 转变城市发展理念，更加注重以人为本；转变城市发展方式，更加注重集约高效；转变城市发展动力，更加注重特色发展；转变城市工作重心，更加注重治理投入；转变城市工作方法，更加注重统筹协调。
这场转变的核心，是城市发展评价体系的根本重构。过去以 GDP 和规模扩张为导向的传统模式，正被 "创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧" 的多维评价体系所取代。内涵式发展成为城市竞争的新赛道，抱团竞争、城市更新、创新驱动正在重塑中国城市的发展格局。

空间约束的刚性收紧：三条红线划定城市边界

2035 年国土空间总体规划的批复实施，为城市扩张戴上了 "紧箍咒"。其中划定的耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条红线，构成了遏制 "摊大饼" 式扩张的刚性约束，标志着城市发展进入 "边界时代"。

城镇开发边界作为影响最直接的约束线，明确圈定了城市扩张的空间范围。根据规定，开发边界外不得进行城镇集中建设，不得规划建设各类开发区和产业园区，不得规划城镇居住用地。这种刚性约束彻底终结了过去 "无限扩张" 的可能性，迫使城市转向内部挖潜。
在 "国批" 城市中，开发边界的差异呈现出鲜明的政策导向。北京、重庆、上海、天津四大直辖市凭借省级待遇位居第一梯队；非直辖市中，苏州以 2651.83 平方千米的开发边界力压广深，成为最引人注目的 "政策赢家"。苏州的逆袭背后，是其作为 "全国先进制造业和高新技术产业基地" 的战略定位，以及在长三角一体化中的关键作用。这种政策倾斜表明，城市能级不再单纯取决于行政级别，产业实力和战略价值成为更重要的考量因素。
与之形成鲜明对比的是，深圳的开发边界仅为 1130.74 平方千米，与哈尔滨、石家庄等城市处于同一区间。兰州、太原、呼和浩特等中西部省会的开发边界更是只有六七百平方公里，反映了经济实力与人口规模对城市空间的客观限制。这种差异化的边界设定，打破了过去 "一刀切" 的扩张模式，体现了 "分类指导、精准施策" 的规划思路。

开发强度的深层博弈：土地效率决定城市竞争力

相较于开发边界的规模，城镇开发强度更能反映城市的真实发展水平和土地利用效率。这一指标衡量的是可用于建设的土地比例，直接关系到城市的产业承载力和发展质量。
数据显示，主要 "国批" 城市中，开发强度超过 30% 的仅有 6 个，超过 20% 的也只有 11 个，且多为经济大市或工业强市。深圳、东莞、上海的开发强度均超过 50%，佛山、无锡、苏州均超过 30%，这些制造大市获得了更多土地用于工业开发的政策倾斜。其中深圳的情况最为特殊，虽然开发边界面积仅居中游，但超过一半的土地都用于建设，这种高强度开发既是土地资源紧张的无奈之举，也是产业集聚效应的必然结果。

深圳的困境具有典型意义。这座面积不到 2000 平方公里的城市承载了 1800 万人口，土地资源早已濒临极限。为破解空间约束，深圳采取了两种策略：一是打造 100 公里外的深汕特别合作区作为 "第 10+1 区"，二是在都市圈和城市群内布局产业飞地。2025 年上半年，深汕特别合作区 GDP 同比增长 12.4%，规模以上工业增加值增长 22.0%，以比亚迪为龙头的千亿级新能源产业集群已经形成，展现了空间优化的显著成效。
与深圳形成鲜明对比的是兰州、昆明、南宁等 "广域型城市"，这些城市开发强度均不足 10%。表面上看地域庞大，但城区面积和人口有限，大量土地处于低效利用状态。这种巨大反差揭示了一个重要规律：城市的真实实力不在于行政辖区的大小，而在于土地利用效率和产业集聚程度。开发强度已成为衡量城市真实发展水平的关键指标，也是未来城市竞争的核心维度。

人口格局的重构：天花板下的城市竞合

2035 年总规不仅划定了空间边界，更设定了人口 "天花板"，包括常住人口上限和实际管理服务人口两大指标。这种人口管控机制，基于资源环境承载力，兼顾经济发展和人口流动趋势，成为公共资源配置的重要依据。
从常住人口上限看，重庆以 3600 万位居榜首，北京、上海、广州、成都均超过 2000 万，深圳为 1900 万，郑州、苏州、天津约 1800 万，武汉、西安、杭州、长沙等强二线城市均超过 1500 万。这一格局既反映了现有人口规模，也预示了未来人口流动的方向。值得注意的是，广州、深圳的实时人口已分别达到 2400 万和 2200 万，超过了规划的常住人口上限，显示出超大城市强大的人口吸引力。

实际服务人口指标更能体现城市的真实负荷，通常按常住人口上浮 20% 计算。据此规划，广州、成都的实际服务人口将达 2500 万，深圳 2300 万，杭州、武汉、郑州等城市均在 2000 万左右。这一指标的设定，要求城市在公共服务设施建设中考虑短期流动人群的需求，对城市治理能力提出了更高要求。
人口增长 "余额" 的差异将重塑城市竞争格局。一线城市中，上海、北京空间所剩无几，深圳剩余约 100 万，广州则超过 300 万。二线城市普遍空间更大，重庆、天津、郑州、长沙、苏州均有 400 万以上的增长空间，南京、合肥超过 300 万。但在人口大盘见顶、城镇化放缓的背景下，年均 30 万的增长目标面临严峻挑战。这意味着未来的 "抢人大战" 将更加激烈，90% 的城市已实行 "零门槛落户"，超大城市也在逐步放宽限制，人口吸引力将成为城市竞争力的核心体现。

结语：质量为王的城市发展新纪元