一、《草案》中商业健康险的尴尬定位
《草案》共 7 章 50 条，涵盖总则、医疗保障体系、基金、服务、监管、法律责任及附则。其中，“商业健康保险” 仅在附则中作为配套条款出现，表述为 “商业健康保险、与医疗保障有关的慈善捐赠、医疗互助等依照《中华人民共和国保险法》《中华人民共和国慈善法》等法律、法规规定执行”。业内普遍认为，附则条款多为辅助性内容，不涉及权利义务等实质性规定。这意味着在当前《草案》框架下，商业健康险仅被视为配套制度，而非 “基本医保 + 补充保障 + 医疗救助” 三层体系的核心组成部分。
尽管《草案》提到 “多层次保障”，如第二十九条的医保内多层次衔接结算机制、第十五条鼓励企业建立补充医疗保险，但均未将商业健康险纳入范畴。多位业内人士担忧，这种界定缺失可能导致未来体系整合困难。
从现实数据看，商业健康险已具备重要分量：2024 年保费收入近万亿元，2025 年上半年达 6223 亿元，近 10 年年均增速约 20%，累计赔款 2.6 万亿元，长期责任准备金超 2.5 万亿元，是多层次医疗保障体系中名副其实的 “第二支柱”。国家医保局也在 2024 年全国医疗保障工作会议中 7 次提及 “商保”，远超上一年度的 0 次，足见其政策重要性。
“社会立法应坚持‘立法先行’，” 一位学者强调，“若《草案》不明确商业健康险的定位，未来医保、商保可能陷入‘无法可依、各行其是’的困境。”
二、缺席背后：立法定位与部门协同的博弈
商业健康险未进入《草案》核心条款，背后涉及复杂的立法权衡与现实挑战。从立法定位看，南开大学朱铭来教授分析，《草案》将商业健康险置于附则，体现了其 “社会保障基本法” 的定位，遵循 “严格区分法定医保与商业保险边界” 的逻辑。商业健康险本质属保险范畴，金融属性突出，主管部门为金融监管机构，与医保局的基本医保管理职责存在天然分野。
但朱铭来同时指出，地方惠民保等普惠型商业补充保险并非纯商业化产品，兼具社会保障功能，其运营依赖医保部门支持与地方财政投入。为此，他建议《草案》可增加条款：“国家建立和完善多层次医疗保障体系，由国家医疗保障管理部门负责组织协调，各相关部门在各自职权范围内履行管理职能”，为后续专门立法提供上位法依据。
多部门协同困境是另一大障碍。一位学者直言：“多层次医疗保障体系的牵头主体必须明确，尤其要界定国务院行政部门的职责。国家医保局应承担协调推进角色，再由相关部门分工协作形成合力。” 当前《草案》仅覆盖 “三重保障”，未将商业保险、慈善互助纳入法治框架，难以厘清主体责任。
国内某头部保司原董事长评价《草案》“更像基本医保的部门规章”，未能从社会大众视角诠释医疗保障的全部内涵。他建议建立跨部门决策议事协调机制，通过政策引导商业健康险开发与基本医保衔接的产品。
针对争议，国家医保局规财法规司司长蒋成嘉在 7 月 24 日国务院新闻办发布会上回应：“对争议问题暂作搁置，同时注重与《社会保险法》《卫生健康促进法》等法律的衔接协调。”
三、地方先行：商业健康险入法的实践探索
在国家立法进程之外，多地已通过地方条例为商业健康险 “正名”，提供了有益参考。2021 年 7 月实施的《浙江省医疗保障条例》，是全国省级层面最早明确 “鼓励发展商业健康险” 的地方性法规，不仅允许职工用医保个人账户历年结余缴纳商业健康险保费，还通过政府站台宣传、提供数据支撑、开通一站式结算等举措，推动商业健康险与基本医保衔接。实践表明，浙江省惠民保参保率已超 50%，成为多层次体系的成功范例。
2025 年 3 月施行的《上海市医疗保障条例》更进一步，全文 3 次提及 “多层次医疗保障体系”，6 次明确 “商业健康保险”，内容涵盖产品开发、数据共享、创新药械支付等，将地方探索的 “医保大数据创新实验室赋能商保” 等经验固化为制度。上海市人大常委会副秘书长阎锐表示，此举旨在 “将地方特色创新转化为治理效能”。
浙江相关人士建议，国家层面可由医保局与金融监管总局联合推动商业健康险顶层设计，“明确各机构职能，为基本医保支持商保发展预留更大空间”。
目前，《草案》已初步通过审议，实施时间待全国人大常委会最终确定，未来是否会因争议进行修改、修改幅度如何，仍是未知数。但可以肯定的是，商业健康险在多层次医疗保障体系中的角色，将持续成为立法完善过程中绕不开的关键议题。